IL PENSIERO MEDITERRANEO

Incontri di Culture sulle sponde del mediterraneo – Rivista Culturale online

Senza cultura politico-amministrativa non c’è sviluppo di Enrico Conte

Piani anticorruzione, dalla dimensione burocratica al processo di crescita delle comunità

Una valanga di soldi si riverserà sull‘Italia, sono quelli del Recovery plan, 248 miliardi compresi i fondi complementari( il 40 per cento destinato al Mezzogiorno), una parte dei quali dovrà essere restituita: si tratta di risorse che  andranno acquisite dal mercato dei titoli pubblici, non più, come ora, dalla Bce, che non potrà più concedere prestiti con la ripresa economica in corso.

Si ipotizza sarà necessaria l ‘emissione di 400 miliardi di nuovi titoli del debito pubblico all‘anno, buoni del tesoro che  si trasformeranno in un debito per le generazioni future.

Se questo è il contesto nel quale giocherà un ruolo rilevante la reputazione del Paese verso il mercato degli investitori,   è lecito  chiedersi quanti di questi fondi saranno trasformati in lavori pubblici  e servizi, e quanti,  piuttosto, nello stile di quella  pessima Italia che non vince i campionati, finiranno per ingrossare i canali della corruzione, o più semplicemente  quelli dello spreco e delle inefficienze. Interrogativi doverosi,  ove solo si guardino le classifiche sul fenomeno della corruzione.

Alcuni dati

Nelle classifiche internazionali sulla corruzione percepita (reputazione) da parte di uomini d’ affari e esperti nazionali all’ interno del paese, l’ Italia si colloca, in un elenco di  180 paesi,  in posizione centrale,53 punti, prima di Bulgaria e Grecia, tra 0(altamente corrotto )  e 100 (per niente corrotto), sia pur in un quadro, esposto recentemente da Giuseppe Busia, Presidente dell’ Anac (l’Autorità che si occupa della prevenzione della corruzione)che rivendica un rating migliorato di 17 posizioni dal 2014.Classifiche, avverte, che andrebbero migliorate e magari  costruite con criteri più oggettivi, con metodi scientifici come, per esempio, la verifica sullo spezzettamento degli appalti per restare sotto la soglia di gara internazionale, sulla scarsa partecipazione alle gare, iniziative di misurazione che dovrebbero accompagnarsi con  parallelo rinforzo dei mezzi  per far funzionare la banca dati dell’ Anac (recentemente -contesa col  Ministro Brunetta).

Servirebbero, inoltre, conclude Busia, piattaforme interconnesse tra stazioni appaltanti, fascicoli virtuali delle Imprese per incrociare i dati e per verificare i sub appalti, rinforzi  e rìduzioni delle stazioni appaltanti, da sottrarre  al localismo e alle pressioni dei gruppi di interesse.

Quanto alle classifiche che mettono a confronto i capoluoghi di provincia, in quella curata dalla Fondazione Finanza Etica, che indaga trasparenza e buone pratiche amministrative e contabili, brilla Lecce con il suo 91esimo  posto( su 111) , a fronte del 93esimo  di  Foggia, dell’ 81esimo  di Napoli. Il   primo posto è occupato da  Prato.

Ma i numeri e gli indicatori  citati, pur rilevanti, non sembrano esaurire la spiegazione del fenomeno che viene trattato, nel quadro di una ricerca astratta all’ uniformità, toccando esclusivamente la punta di un iceberg assunta come patologica, e non sempre in linea con i suoi risvolti sociali, antica mentalità giuridico burocratica che sembra intrecciarsi  con la tendenza della finanza, diventata paradigma culturale, a disinteressarsi dell’economia reale.

Si pensi che, sia detto per inciso, Busia indica come disfunzionale la suddivisione in lotti quando, da oltre dieci anni, dopo la crisi economica del 2008, è la regolazione europea, trasfusa nel Codice Appalti, che spinge esattamente nella direzione opposta, per venire incontro al settore delle piccole e medie imprese, inevitabilmente interessate ai piccoli lotti.

Non si vuole negare, ovviamente, che negli ultimissimi anni i Piani anticorruzione abbiamo migliorato le cose, si vuole solo riflettere sul fatto che la parte più innovativa della legge Severino del 2012, che li ha istituiti, è rimasta sullo sfondo. Si consideri che è stata introdotta una nozione molto ampia del fenomeno corruttivo , con l’obiettivo di prevenirlo stesso trattandolo con uno sguardo sistemico:  quello che fino ad allora era stato considerato un affare di esclusiva pertinenza penale  doveva(dovrebbe ) diventare una più ampia vicenda di mal-costume da trattare in chiave preventiva sì, con piani aziendali costruiti sulle arre di rischio ma soprattutto con strumenti e metodi capaci di incidere e di prevenire il fenomeno, partendo da  rapporti reali e non solo dalle  carte di un appalto.

Ecco allora che, se i fatti che dovrebbero essere prevenuti sono tutti quelli che non si risolvono, esclusivamente, in una faccenda corruttiva peraltro di per sé difficilmente dimostrabile per il patto  indissolubile che lega autore e vittima del reato, ma  riguardano  tutte quelle vicende che si risolvano in un fatto  di mala amministrazione, di abuso di funzioni pubbliche,  di interessi privati mascherati come  pubblici, non sembra sufficiente un piano anticorruzione con un responsabile individuato solo negli organi di vertice tecnico, e trattato come faccenda separata e di pertinenza della sola struttura amministrativa.

 Servirebbe piuttosto,  un serio tentativo volto a rinforzare la cultura civica e del rispetto sostanziale delle regole, accompagnato da un processo riformatore delle modalità di  selezione e di  formazione della classe dirigente.

Quello che si è fatto sul terreno dell‘anticorruzione ha risentito di un approccio formale, per lo più esclusivamente giuridico, lo stesso approccio, si badi, che ha contrassegnato gli inutili tentativi di semplificazione di questi anni, che hanno considerato le PA come “macchine” che si occupano di procedure, quando invece le stesse sono organismi viventi, dove contano le persone, nei diversi ruolo ricoperti, politici e amministrativi, la mentalità, i comportamenti.

Così inquadrato  il fenomeno, si potrà più facilmente spiegare come sia possibile che in un Ente che abbia pubblicato sul suo sito un ineccepibile quanto rituale Piano anticorruzione, accada, come dimostrano le vicende di cronaca giudiziaria di queste settimane a Foggia, che vengano arrestati un Sindaco e  alcuni consiglieri comunali, ai quali si contesta di aver percepito  una tangente di 500mila euro, come contropartita per una valutazione di interesse pubblico di un contratto plurimilionario per l’illuminazione pubblica della città, proposto con la formula della finanza di progetto.

Entrando allora nel dettaglio e leggendo in controluce la realtà,  soprattutto quella dei grandi affari, operazioni contrassegnate da grossi margini di discrezionalità politica e amministrativa, gioca un ruolo centrale comprendere le dinamiche di potere all’ interno delle quali si originano gli abusi.

Si pensi con riguardo ai poteri decisionali, da un lato al ruolo giocato dagli incarichi dirigenziali e dei ruoli intermedi che, stando alla legge Severino, dovrebbero essere affidati  a rotazione,  dall’ altro  ai meccanismi che vengono utilizzati per selezionare la classe dirigente politica, che sarà poi chiamata a gestire quelle selezioni e quegli incarichi.

I due momenti, piuttosto che essere trattati simmetricamente, sono mantenuti  separati, circostanza questa che ha alimentato l’autoreferenzialità della parte amministrativa della PA e il cono d‘ombra del quale si giova la parte politica che utilizza logiche ben lontane da quelle auspicate dai piani anticorruzione

In molti enti accade allora che a orientare l’affidamento degli incarichi,  siano criteri di  lealtà piuttosto che di competenza, in un intreccio  tra responsabili politici, responsabili di vertice tecnico,  imprese legate al territorio e al suo tessuto economico sociale, aziende che magari sono riuscite ad inserire in quegli stessi Enti persone di riferimento, grazie ad una rete di rapporti collaudati e alla debolezza o impermeabilità del personale politico.

Come spiegare altrimenti il caso di dirigenti inamovibili con incarichi pluriennali che sembrano assolvere alla funzione di assicurare continuità amministrativa a operazioni di sotto governo e di favoritismo?

Indipendentemente dalla scrittura e pubblicazione di un Piano anticorruzione che, lo si ribadisce, costituisce comunque una misura utile e necessaria, occorrerebbe  chiedersi se lo  stesso abbia la forza di cambiare gli equilibri consolidati, di  rimettere in gioco le persone, facendo uso della rotazione, e di gettare fasci di luce sulle zone  d’ ombra che si accumulano all’ interno di molte PA.

La lettura del fenomeno   corruttivo per quanto esposto va fatta allora non fermandosi ai numeri e ai dati che si perdono nella montagna di moduli che contrassegna l’attuale fase burocratica delle PA,  mai mettendo in relazione le filiere che hanno peso, e sottoponendo a verifiche e controlli non solo i ruoli amministrativi ma anche quelli politici.

Ecco che risalendo la catena degli incarichi si finisce per srotolare il filo di arianna del comando e arrivare a toccare i metodi usati dai  partiti quando devono  essere individuati  i candidati che occuperanno posti di responsabilità come Sindaci, Assessori, Presidenti di regione, Amministratori in genere.

Va ripreso, sul punto, l’art 49 della  Carta costituzionale che prevede che “tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”, norma che è sempre stata volta a  garantire, in epoca repubblicana, la libertà di associarsi per predisporre  un progetto politico, escludendo che si possa entrare nella disciplina interna ( statuti)  e che al più è giunta ad abolire (nel 2014) il finanziamento pubblico dei partiti.

Modello italiano distinto da quello usato in Germania, dove si è adottato, per drammatiche ragioni storiche, un sistema  a “democrazia protetta”, con una legge che disciplina la selezione della classe dirigente, attraverso una  formula che non tocca le procedure interne al partito ma quelle “esterne”, quelle che  finiscono per condizionare le istituzioni. Nel sistema tedesco i candidati che devono essere scelti  per un mandato diretto ,vengono prima selezionati con una votazione( primarie ) con scrutinio segreto da tutti gli elettori della circoscrizione iscritti al partito, in alternativa la candidatura può essere scelta  da delegati, votati sempre a scrutinio segreto dagli iscritti al partito.

Sarebbe accaduto quello che è successo recentemente in Calabria se ci fosse stato un sistema così congegnato, al netto dei probabili tentativi di condizionamento mafioso?

Un’azione preventiva che si limiti, come quella attivata con i piani anticorruzione, a richiedere misure su aree di rischio e che si  fondi sclusivamente sui monitoraggi effettuati su numeri, rischia di non interessarsi al fenomeno nella sua complessità socio-economica e di non considerare che un’azione, una qualsiasi azione che non sposta gli equilibri di potere consolidati in un Ente,  sui quali si regge il sistema della corruzione, è destinata a fallire.

Servirebbe allora una legge sui partiti che protegga la democrazia italiana dal vezzo di improvvisare classi dirigenti, magari accompagnata da una legge sulle lobbies o  che più semplicemente estenda ai ruoli politici il divieto di pantouflage (non assumere incarichi in società dopo aver avuto un ruolo istituzionale di controllo verso le stesse) ora previsto solo per la dirigenza.

Si pensi, per comprendere cosa sfugga ai piani scritti a tavolino, al settore sanitario e alle  forniture di materiale scarso o difettoso, alla prestazioni professionali rese in nero tra le mura di un ospedale, alle convenzioni con le cliniche private accreditate che riescono ad intercettare rimborsi regionali, ai regali  o agli  sconti fatti ad un finanziere o ad un agente di polizia locale nell’ esercizio della attività di viglianza sul commercio o sull’ edilizia privata, o a quanto accade nel lucrativo settore dei rifiuti o dei servizi  cimiteriali, magari affidati alla gestione di società compiacenti composte da personale precario poi assunto con promessa di voto.

Dal Piano anticorruzione ai progetti per far crescere il territorio

Tutto questo sfugge ai Piani anticorruzione e sembra tante volte sfuggire anche all ‘Autority

Misure di ingegneria istituzionale sono  necessarie, come  quelle previste dalla legge Severino del 2012, ma non sono state in grado da sole di invertire la rotta  come solo iniziative di natura sistemica e strutturale potrebbero fare, Piani anticorruzione che  andrebbero pertanto accompagnati con  progetti promossi dagli Enti locali, dalle scuole e dalle Università, con le Prefetture,  le associazioni in  circuito virtuoso di  iniziative sperimentali di sussidiarietà  e generative, nella migliore tradizione della storia amministrativa nelle quali coinvolgere le istituzioni, non ultima la magistratura pure interessata da inquietanti vicende corruttive.

Iniziative di democrazia magari accompagnate dalla riscoperta non solo dei compiti della statistica e delle sue preziose letture interpretative per farne la base per politiche pubbliche, o dal rinforzo dei ruoli tecnici avviato dalla decretazione d ‘urgenza dopo il Recovery plan , ma anche dalla funzione ispettiva, quella che già a fine ‘800 promosse Francesco Crispi con il suo disegno di rinforzo delle funzioni del giovane Stato unitario.

Ispettori che, piuttosto che fermarsi alla lettura di carte  o documenti digitali, dovrebbero essere messi in condizione di  comprendere i settori da indagare con priorità e di cogliere le patologie,  partendo dall’ analisi concomitante delle  dinamiche interne e con  iniziative  mirate, e in grado di paralizzare lo spreco del denaro pubblico, per investire sulla formazione, sulla cultura del rispetto sostanziale delle regole, necessità avvertita nel  settore dei  rischi sul lavoro, non adeguatamente presidiato da nuclei attrezzati di ispettori dell’ Inail.

Le PA sono sempre lo specchio della comunità e del territorio che le genera e che le stesse rappresentano. Non è indulgere a facile sociologismo, ma la povertà culturale ed educativa di un contesto e del suo tessuto civile, si riflette, inevitabilmente, sulla qualità del corpo  politico e amministrativo di una PA.

Progetti che vogliano migliorare le condizioni di quel territorio  non possono prescindere da questa consapevolezza per far cresce la comunità, il territorio nel quale la PA,la stazione appaltante, è collocata con iniziative complementari che siano di  capacitazione e di cura del tessuto sociale ed economico, interno ed esterno.

Non solo un Piano anticorruzione, quindi, ma progetti integrati di città

Progetti, quindi, che integrino la dimensione puramente interna dei Piani anticorruzione, in larga misura legati a prassi e abitudini della burocrazia, per  cogliere le più autentiche  finalità dei fondi del Recovery plan, per  mettere insieme i pezzi di una società che richiede una visione d insieme.

E dibattiti pubblici sui fatti che hanno generato malcostume  e sulle conseguenze prodotte, per occupare uno spazio pubblico arricchito da idee generative, altrimenti occupato da sterili  commenti indignati sulle  cronache giudiziarie: si pensi, solo per fare un esempio, alle conseguenze prodotte dall’ immobilimso e dall’ assenza di scelte urbanistiche, che hanno causato speculazione edilizia e  crescita urbana disordinata, assenza di servizi pubblici, degrado, quando non pessimo gusto estetico nelle architetture dei luoghi.

Non c’è altra soluzione allora,  sostiene Natalino Irti, che inventare o suscitare spazi di democrazia…all’ interno di un “piano”, in quella zona in cui può svolgersi lo spirito critico nei più vari campi, dove la democrazia può riprendere respiro. “Il consenso parlamentare manifestato su di un piano , è pur sempre una timida garanzia di democraticità. Servirebbe più intensa partecipazione…..all‘interno delle sue fasi attuative, capaci di aprirsi al contributo della società civile e delle comunità intermedie”.

Iniziative, queste, di consapevolezza, forse la cosa più importate dalla quale ripartire per non sprecare le opportunità offerte dal Recovery plan e per non tradire le generazioni future.

Enrico conte

Ex Direttore Dipartimento Lavori Pubblici e project financing

Comune di Trieste

Lecce 15 luglio 2021